一、青岛集中供热建设发展历程和当前存在的困难

青岛集中供热发起于1986年，在当时计划经济体制下，有关单位通过联片集资的方式建设了第一批集中供热锅炉房，1992年之后我市制定了供热集资政策，集资标准100元/平米，十年时间热源热网建设突飞猛进，集中供热从无到有、从少到多、从点到面，覆盖城区范围由南向北扩展，截至2002年，供热面积达到1310万平米，热化率达到22.05%。但是，2002年底开始，青岛取消了热源建设费，只保留了热网建设费57元/平米，热源建设陷入停顿，由于近几年原材料设施价格上涨较快，热网建设也是入不敷出，加之供热价格不到位，这种政策环境条件使得近两年集中供热发展困难重重，新增供热面积计划受到很大影响，城市供热建设资金紧张逐渐成为城市供热发展的主要瓶颈。

二、解读国家集中供热投融资政策

国家集中供热投融资政策分三个阶段。

第一个阶段，1986年国发（1986）22号文件指出“城市集中供热的建设资金，可采取多种渠道解决，一是地方自筹；二是向受益单位集资；三是从城市维护建设税中拿出部分资金补助城市热网建设；四是国家给预部分节能投资”。1987年《国务院关于加强城市建设工作的通知》。“要开辟多种热源，积极发展集中供热。要正确执行‘人民城市人民建’的方针，对于确系生产生活特别急需而城市政府又难以解决的公用设施，可以在受益单位自愿的前提下，适当组织必要的人力、物力、财力进行建设。”

第二个阶段，1992年建设部出台的《城市集中供热当前产业政策实施办法》明确“城市集中供热建设的资金来源，以地方自筹为主，国家贷款、受益单位合理负担为原则，采取多元化、多渠道等办法加以解决。”“国家可采取无息、低息、贴息、延长贷款偿还期限等优惠政策，扶持城市集中供热的发展。资金来源于：⑴、国家安排的节能投资（或贷款）；⑵、城市维护建设说；⑶、地方政府征收的市政公用设施配套费；⑷、环境污染治理费；⑸、受益单位集资；⑹、利用外资或中外合资；⑺、地方政府的其他基金等。”“城市集中供热项目可按受益、自愿、合理负担的原则实行社会集资，集资标准由城市建设行政主管部门负责制定，经物价、计划部门批准执行，所筹集的资金要做到专款专用。同时应把各单位新建锅炉的投资集中起来，用于集中供热的建设。”

第三个阶段，2001年《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》指出：“住房建设收费过多，仍是当前影响住房建设和消费的一个突出问题，企业和群众意见很大。为切实减轻房地产开发企业和购房者负担，加快住房建设和销售步伐，促进经济发展，经报请国务院批准，决定进一步开展整顿住房建设收费工作。整顿的重点是，取消所有未按规定权限和程序设置的收费项目；取消虽按规定权限和程序设置，但与现行产业政策、行政管理体制变化情况不相符合已失去合理性的收费项目及重复设置的收费项目。整顿城市基础设施配套费。已按规定的审批权限批准征收城市基础设施配套费及其他专项配套费的，由省级财政、价格主管部门对各类专项配套费进行整顿，将其统一归并为城市基础设施配套费。取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费。统一归并后的城市基础设施配套费，由省级价格、财政部门根据近年来公用事业价格改革和调整情况，按照从严控制、逐步核减的原则重新核定收费标准。”

各地集中供热大发展，都起始于86、92年，都受益于集中供热集资政策。青岛集中供热集资费标准并不高，也不存在重复征收供热配套费问题，应该按照归并原则制定相关政策。青岛调整取消热源建设费的方式，政策超前，突破了国家计委和财政部的集资归并为城市基础设施配套费的要求，是在缺乏配套的投资回收价格前提下，推行热源市场化建设，成了青岛集中供热建设的政策死结。此次按照国家政策调整供热集资费，各地做法不尽相同，有的保留了供热集资的方式，有的统一归并为城市基础设施配套费，有的提出了热源建设收费的热价方式，青岛这种取消热源建设费的方式实属罕见。其时正逢电力投融资体制改革实行厂网分开，青岛没有考虑集中供热建设的条件，盲目攀比电力改革模式，致使集中供热没有加快发展，反倒出现了少有的停滞时期。政策是解决问题的，所以政策多数滞后于建设发展的情况，政策超前需要特殊的条件，制定配套费政策上的偏差，与青岛各界对集中供热巨大的综合效益和当前的发展条件认识重视程度不足有很大关系，可以引以为训。

三、电力厂网分开运营的基本情况

国务院2002年4月11日批准了《电力体制改革方案》，并发出通知，要求各地认真贯彻实施。电力体制改革方案的总体目标是：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”根据这一总体目标，《方案》中确定"十五"期间电力体制改革的主要任务是：“实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体制，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制订发电排放的环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。”"厂网分开"，主要指将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产重组。厂网分开后，原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电资产重组为规模大致相当的3--4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资形式设置，在国家计划中实行单列。改革电价机制，理顺电价机制是电力体制改革的核心内容，新的电价体系将划分为上网电价，输、配电价和终端销售电价三类电价。首先在发电环节引入竞争机制，上网电价由容量电价和市场竞价产生的电量电价组成。对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输、配电价，要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则，最终形成比较科学、合理的销售电价。

显然，电力的建设投资、运营价格是捆绑在一起的政策，厂网分开的电力改革配套了包括管理体系、投资模式、价格结构等一系列的措施，是一项完善的系统工程。

四、基础设施建设运营的周期律

基础设施建设运营有一个基本的周期规律，它的周期是投资建设B、运营O、移交T、运营O、移交T、运营O……建设B、运营O、移交T、运营O……，所以国际上十分风行BOT、TOT模式。BOT、TOT的建设、运营、移交的责任是市场化的，可以比较顺利地流转。目前我市的集中供热建设发展尚未采取BOT、TOT模式，建设环节在改革投融资和价格方式之前，还以集资为主。

五、如何解开当前青岛集中供热配套费制度的死结

当前我市处在城市建设快速发展时期，集中供热配套任务重、需求大，应该充分认识到这既是集中供热的挑战也是发展机遇，要把握好机遇，配套对政策，加快供热发展，满足城市社会发展对集中供热的急迫要求。解开配套费的死结，当前城市经济社会发展条件下只有恢复热源建设费，统一供热配套费政策，只有如此能够促进供热建设、加快供热发展。类似通过价格方式后期回收投资的做法，在吸收外来资本方面具有优势，但是这对解决近两年发展的急渴问题是远水之策。

六、展望青岛集中供热发展的前景

集中供热建设发展，短期大发展必须配套强有力的政策，青岛应该学习天津市人民政府的办法，特使特办，利用三年的时间实现热化，这是解决青岛集中供热发展问题的最好办法。按照三年热化的设想，在恢复热源建设费的基础上，市财政还应当拿出一部分资金用于集中供热企业优化整合，解决供热建设发展中的协调问题。如果各方积极配合，到2008年集中供热将会为奥运会提供配套完善的城市供热体系，实现城市供热以集中供热为核心的绿色能源体系。

-------------作者：40出头

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