近几年，随着我市城市建设的快速发展和人民生活水平的不断提高，市民对集中供热需求越来越大，以目前每年新增100多万平米供热面积发展的速度已远不能满足社会不断增长的用热需求，加快供热发展特别是解决加快热源建设这一制约我市集中供热发展的瓶颈问题，已成为我市社会各界的强烈呼声，迫在眉睫。综观国内外同行业发展的经验和我市的实际，破解这一难题，需要在政策上给与更大的支持。近两年我市在这一方面也作了一些工作，市供热行业主管部门会同市相关部门，先后两次调研我国北方城市加快集中供热发展的经验教训，形成了调研报告上报市政府，但由于各权责部门对政策的掌握和理解上的差异，形不成统一的意见，因而在政策的调整上一直没有突破，以至于2005年群众用热需求得不到满足酿成重大的社会隐患，影响到了社会的稳定和政府的形象。我们认为需要认真研究在现行政策和体制条件下，如何结合青岛供热需求的实际，就加快我市供热发展的重要意义进一步统一思想，加快配套各项政策措施，以利于各项工作的顺利开展。

一

1992年我市集中供热在积极的扶持政策支撑下开始大项目建设兴发，由单位联片自筹资金建设发展到多种渠道筹集资金建设，至2005年底，市内四区共建成错埠岭热电厂、青岛发电厂热网改造工程、碱厂热电厂、水清沟热电站等热电联产项目4个，供热能力909t/h，其他集中供热锅炉房18座，供热能力1280t/h，热化率36%。“十五”期间，我市集中供热面积和热化率分别是“九五”期间的2.4倍和1.95倍，是发展最快的时期。

但与兄弟城市比较，我市集中供热依旧存在着发展速度慢、与城市居民供热需求差距大的突出问题，供不应求的局面随着城市建设加快步伐和社会发展加快进步日渐严重，这种被动的局面是集中供热长期发展不足和各种因素综合积累的结果。90年代初、中期集中供热特别不被看好，一度供大于求，企业拒绝参加集中供热，有的居民楼甚至要求把装好的采暖系统再拆除，建成的集中供热设施不能及时发挥作用。但是到了90年代末，随着经济持续健康快速发展，集中供热需求逐渐旺盛起来。供不应求的局面形成之后，我市没有把握住发展的机会，充分考虑集中供热先巨额投资建设、后发展用户逐步回收投资的困难，制定扶持政策加快集中供热建设步伐，却反其道而行取消了热源建设费、同时供热价格调整不到位、更没有配套的还本付息热价，造成了供热发展困难重重、热源建设出现严重停滞。我市集中供热的经验和教训历历在目，大发展得益于积极地贯彻发展集中供热的国家政策，相反地发展停滞则是由于消极地执行发展集中供热的国家政策。

二

国务院批转城乡建设环境保护部、国家计委关于加强城市集中供热管理工作报告的通知 (1986年2月6日 国发[1986]22号) 指出：“城市集中供热设施是现代化城市的基础设施之一。在城市经济体制改革中，各地要加强对这项工作的组织领导和管理，不断地摸索和总结经验，推动城市集中供热工作的开展。”《关于加强城市集中供热管理工作的报告》指出：“我国城市集中供热是解放后发展起来的。在第一个五年计划期间建设了一批热电厂，初步奠定了我国城市集中供热的基础。党的十一届三中全会以来，国家用节能资金又扶植了一批集中供热项目的建设，使这项工作有了进一步的发展，不仅节约了能源，改善了环境，而且促进了工业生产，方便了群众生活。但总的来看，城市集中供热在我国仍然发展较慢。城市集中供热发展较慢的主要原因是：缺乏明确的政策；建设资金缺少稳定来源；管理体制不健全；一些热力公司供热管理水平较低；出厂热力价格不够合理。为了适应城市现代化建设和提高人民生活水平的需要，应进一步加强城市集中供热管理工作。”在这个报告和1992年建设部发布《城市集中供热当前产业政策实施办法》以及《城市区域锅炉供热管理办法》中国家部委指出，“集中供热的重要性尚未得到全社会的充分认识，许多城市集中供热的发展还远不能适应生产发展和人民生活水平提高的需要。”，并明确“城市集中供热项目可按受益、自愿、合理负担的原则实行社会集资”、“城市集中供热的建设资金，可采取多种渠道解决，一是地方自筹；二是向受益单位集资；三是从城市维护建设税中拿出部分资金补助城市热网建设；四是国家给予部分节能投资。国家可采取无息、低息、贴息、延长贷款偿还期限等优惠政策，扶持城市集中供热的发展”、“要逐步实现建设资金用贷款、供热收费包含偿还贷款本息的价格机制”、“要因地制宜，广开热源”、“热网管理部门要按照热源的供热能力发展用户，避免盲目扩大。”、“热源厂和热网的建设要紧密配合，同步进行”、 “热源厂和热力管网的建设资金要配套安排”、 “城市建设行政主管部门应当加强对热源资源开发利用的管理。”等原则,特别是最近北京等地新出台的地方供热管理条例，明确重申“谁受益、谁出资”原则。可以看出国家发展集中供热的政策对于供热建设特别是热源建设的关注是十分突出的，但时至今日集中供热建设资金特别是热源建设缺乏稳定来源、供热出厂价格不合理的老问题依旧是困扰我市集中供热建设发展的大问题。这是个政策和市场不协调的问题，有什么样的政策就有什么样的市场，有什么样的市场必须配套什么样的政策。

集中供热市场化改革应该配套合理的对应的政策。建城[2002]272号《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》指出：“市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。”建城[2005]220号《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》指出：“允许非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂、供热管网的投资、建设、改造和经营。鼓励各地区从实际出发，对供热体制改革进行积极探索，制定符合本地实际的改革方案。加强供热市场监管和应急保障。对供热市场准入、退出、价格、质量和安全等实行有效监管，规范供热市场秩序，切实维护供、用热双方的合法权益。要建立健全城镇供热预警和应急保障机制，制定应对各种突发事件的应急预案，确保安全稳定供热。对可能出现供热燃料紧张的地区，要实行供热燃料应急储备制度；对不能保障正常供热的企业，要有应对措施，必要时依法实行临时接管。”建法[2005]99号《建设部关于贯彻落实<国务院关于2005年深化经济体制改革的意见>工作方案》要求：“推进市政公用事业投融资改革，拟订允许多种资本（包括个体私营等非公有制经济）进入市政公用事业领域的政策措施。深入研究市政公用事业市场化的行政监管体制，制订监管措施和办法，规范市政公用行业市场行为。制订城市供热等特许经营协议示范文本，引导和促进市政公用行业市场健康发展。”很显然，集中供热市场化应该是在一系列积极的政策指导下循序渐进的复杂改革，热价不到位和收费及补贴不足十分消极，对城市供热发展造成了严重损害。

三

2002年4月份我市集中供热配套费的筹集渠道由按项目运作、各供热企业自行收缴，用于热源、热网设施建设，改为由市建设主管部门统一收缴，用于热网统筹建设、热源建设推向市场，收取标准由100元/平米降低到了57元/平米，再加上煤炭价格大幅度上涨而供热价格相对滞后造成供热企业设施建设、生产经营双重困难。

2004年全市供热审计结果表明，我市供热企业处于全面亏损状态，累计亏损额达1亿多元，大部分企业维持简单再生产都十分困难，个别企业甚至在供热期前出现了撂挑子的情况。在这种情况下供热企业没有积极性没有条件扩大供热、也没有能力没有资金扩建热源，更无法吸引社会资金进行热源市场化建设，几年来城市发展积累的旺盛的用热需求得不到供给保障，特别是新建小区居民用热不能及时配套集中供热引发了集中信访，这种局面影响到了社会的稳定发展，也给政府管理带来很大压力。

2005年以来供热问题引发的社会不稳定有所抬头，信访接待群众压力骤增，一年就有20多次集体上访，其中一次上访人数达到200多人，主要就是要求配套供热供不上特别是按照统筹原则予缴供热配套费的新开发住宅小区不能配套供热的问题，市政府责成有关部门成立了供热信访专项工作组并建立了系统的供热信访工作机制，但是不能根本解决问题、群众信访始终不断。今年两会期间，人大政协提案800多件，仅集中供热就60多件，占提案比例达到了8%，提案1/3呼吁尽快推行供热分户计量收费，2/3反映要求加快集中供热建设。这种局面的形成，有集中供热长期发展不足的一面、有经济社会发展加快的一面、更有政策调整不正确影响供热发展的一面。

四

青岛集中供热发展不足是十分显著的，作为山东的龙头城市，城市热化率在30%左右，低于于省内济南、烟台、威海，在北方城市中更是落后，远不能适应把2008年我市承办的水上奥运会办成一届高水平绿色奥运的目标，在这种情况下，制定的政策应该有利于加快集中供热的发展，而不是阻碍这种发展。但是在市场化建设无论从发展阶段还是政策措施安排方面都不具备条件的情况下，我市单纯取消热源建设配套费、空喊热源市场化，把热源建设这个供热发展的核心环节撂荒了，这是形成供热发展停滞局面的根本原因。

取消热源建设费的最初设想是推行热网统筹建设、热源市场化，是十分理想化的，起源于国家部委整顿房地产市场乱收费的文件归并基础设施配套费的要求。青岛突破了国家部委归并基础设施配套费的文件精神，在集中供热体制方面冒进搞不具备条件的热源市场化改革，完全没有考虑青岛集中供热发展落后的实际和政策协调性及其后果。当然，青岛推行热源市场化的设想也不是空穴来风，而是参考了电力系统改革。但是电力系统改革成功有两大方面因素，一方面，电网电力损耗低可以远距离输配电力、网络规模庞大、电源接入也比较简单、一网多源、电源可以自由进入退出、电网可以灵活地通过齐备的现代化手段在电源切换时实现大范围网间调度保证电力供应的稳定性；另一方面，电力市场是一个发展成熟的市场，市场化程度相当高，搞厂网分开、统一电网、电源市场化有良好的经济发展环境条件，实行厂网分开、统一电网，在考虑了还本付息出厂电价后，电源建设市场化水到渠成、电源建设出现了突破性发展，加快了电力系统建设发展。

集中供热是集中热源生产、通过热力管网向用户输送生产生活使用的蒸气、热水的供热方式，由于供热管网热力损耗大，供热输送距离有限制，供热规范要求以热源为中心的供热半径，蒸气直接供热小于4公里，热水直接供热半径小于10公里。集中供热模式，以一厂一网为特色，辅以网间连通调剂供热、多热源环形热网供热、母网子网、一网多热力点，但是始终是以热源为中心的体系，网间调度有限、热源能进不能退，技术上热源市场化自由进退对整个供热系统的平稳运行会带来根本性的损害，会严重影响到社会稳定。在经济上，热源市场化要求按照价值规律及时回收投资，如欧洲集中供热发展最早完全市场化，但是供热系统也是通过入网费一次性补偿回收投资的，至少也像电力系统改革那样实行还本付息热价，国内城市集中供热也基本上是一次性回收补偿投资。青岛不是坚定不移地依靠持续完善这些经验成功、科学合理的配套政策推进供热建设，而是对这些好的政策产生怀疑，在政策上退步，搞单纯取消热源建设配套费的厂网分开经营的热源建设市场化和超越阶段条件的热源私有化，这自然只能是一条供热发展的死胡同。

热源建设市场化是相当深入的供热体制改革，不是无条件的，要考虑发展阶段、发展条件、发展可能，渐进的周密的办法总是好于激进的疏漏的办法，要稳妥实施、稳步推行、稳定发展。推行热源市场化建设要实行热源热网分开经营，需要供热系统具备一定的发展规模、供热企业具备相当的管理能力，比如是否达到了应用现代化自动控制系统的必要性可行性经济性，显然这不符合现阶段的情况而是集中供热市场化发展到高级阶段以后的结果。煤热联动政策中提到的集中供热厂、网两级热价、独立核算、分开经营，是有利于提高供热系统运营效率的，但只适合于大型供热系统，对厂网分开不能采取一刀切的办法，而要切合实际根据不同的热力系统特点制定不同的改革方案，一厂一网独立核算、合并核算都可以，特别对于中小规模的系统不必厂网分开，比如丹麦集中供热系统比较发达，但是中小规模供热系统十分普遍，厂网并不分开，供热主体十分多样化。主体分开则是市场化的一个基本原则，分开经营有利于提高经营效率，分开建设有利于提高资金使用效率，但是无论怎样分开，对于各类市场主体，都要按照市场条件辅以配套政策，经营要配套价格、建设要配套资金，热网建设要配套统筹使用的资金政策、热源建设也必须配套个别发展的资金政策。不能只发展热网不发展热源，让集中供热没有了源头。在发展繁荣、市场条件好的时候可以通过金融手段、价格政策等正确引导热源市场化建设；在发展困难、市场条件差的时候则应该通过财政政策、受益反哺等积极扶持热源工程建设。

五

集中供热市场化改革所指向的建设市场的多元投资和经营市场的特许管理是完整统一的有机过程，投资、资产、价格三者的关系要协调一致，不能“欢迎资本来，不让资本赚钱”。资本的目标是利润，在政策上价格要反映需求，资本才能向需求流动，形成生产能力，只有这样才能特别是近期启动集中供热加快发展，恢复回收投资性质的热源配套费有利于集中供热前期建设资金集聚满足建设需要、加快政府和社会市场化投入的回收、及早形成新增集中供热公共资产、推动集中供热可持续发展。因此在设施建设B、企业运作O、经营权流转T方面，应该以政策为工具、以培育供热市场为中心、以城市供热持续发展为目标，供热发展顺序上要以BTO方式为主，部分实行BOT模式，并建立规范的TOT模式，逐步改变目前配套费和价格的政府管理模式，向配套费和价格按项目市场化运作的过渡。当前我市集中供热发展正处在这样一个发展困难时期，这是以热源建设资金瓶颈为突出困难的时期，增加财政投入、尽早恢复热源建设配套费并完善供热价格机制，是全面启动集中供热建设的根本出路。为此我们提出如下意见和办法：

1、分开经营落实了归属明确、权责清晰、保护有利、流转顺畅的市场化原则，是以资本运作为核心，供热生产经营为目标，供热价格政策为工具，资源优化配置为效果的一场企业改革的攻坚，可以激发企业的活力，是一种充满生机的企业运作机制，有利于企业可持续发展。分开经营是供热经营市场化的重要内容，是企业改革的重要内容，这个部分要有步骤地循序渐进地进行，要结合供热规划、企业规模、设施改造、管理能力、服务水平、供热价格结构一起考虑，不能仓促上马，更不能一刀切，要按照实际条件选择适合企业、研究科学的方案，保证分开经营后，供热调度灵活可靠、市场关系和谐稳定、供热运行安全有序、行业监管顺畅有效。

2、过去供热热源、热网、热用户的设施建设费，青岛主要依靠受益用户集资的方式一次性补偿，政府财政没有投入。今后可以考虑财政投入一部分供热建设资金、并建立受益用户分类缴纳配套费的制度，比如高能耗建筑缴纳配套费比例高一些供热价格也提高一些，以有利于推动建筑节能和按热量收费的改革，特别是要尽早恢复入网一次性缴纳的热源建设配套费，总体上要确保供热建设尽快全面启动，对不能一次性缴纳供热配套费的用户，在收取部分供热配套费的同期实行有差别的还本付息的热价，确保社会资金在合理的回收期得到补偿。

3、尽快完善建设招投标制度、特许经营制度和煤热联动的供热价格及补贴制度，推动社会资金、技术设备、人力资源以各种方式积极进入集中供热热源厂和热力管网建设和经营市场，确保集中供热前期建设巨额资金筹集到位充分满足建设需要、后期发展用户及时回收投资、供热经营权流转顺畅，持续健康提高城市热化率、集中供热出现稳定发展的局面。

4、对于供热各种建设的银行贷款和直接融资抓紧制定优惠的政策，及时解决供热建设资金各种缺口，鼓励积极发展多种方式分散清洁能源供热和稳步推进集中供热分户计量收费改造以及切合实际进行集中供热现代企业制度改革，确保城市供热体制改革在市政府统一领导下，走出一条适合青岛实际的循序渐进、持续发展、资源节约、环境友好、结构合理、社会和谐、管理科学、满足需求的城市供热发展的新路子，实现旧城功能改善、新城功能齐全的城市发展目标。

5、协调城建开发规划、区域供热规划、供热配套费管理之间的关系，搞好区域规划，形成以热源开发为龙头的城市开发格局，确保开发一片、供热配套一片，杜绝在供热配套规划无法落实的情况下盲目进行城建开发并预收供热配套费的情况，避免发生新建小区配套设施不全影响居民生活的现象。

6、对以上各项措施，展开讨论、研究方案、专家论证，确保民主决策、科学决策、正确决策。
--------作者：40出头

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