解读《国务院关于投资体制改革的决定》


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解读《国务院关于投资体制改革的决定》

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解读《国务院关于投资体制改革的决定》

作者：徐丽… 文章来源：不详点击数：更新时间：2006-9-23

文章摘要：2004年7月26日，国务院发布了关于投资体制改革的决定，这一决定会对现有公路TRANBBS交通建设和公路投资体制产生哪些影响呢？交通部TRANBBS规划研究院战略研究所所长徐丽解读如下：《决定》对公路投资建设的主要影响：《国务院关于投资体制改革的决定》酝酿多年终于发布，使十四届三中全会以来的"建立符合市场经济体制要求的投融资体制'的改革思路更加清晰、方向更加明确，对各行业的投资体制改革具有直接的指导意义。国家投资体制的改革针对"企业投资决策权、政府投资决策、投资宏观调控和投资监管"4个方面出现了较多问题的现状而展开，改革要求十分具体，重点十分突出。对公......

段引导各方面资金向最需要的地方流动。
政府职能转变对公路行业的影响：政府职能转变的目的是确立企业投资主体地位，这对公路行业的影响主要表现在对公路行业吸引民间资金的影响方面。1、民间投资公路建设项目的审批：民间资金投资公路项目的实质是投资购买公路的特许收费权。根据《决定》的有关内容，我们看到，如果民间投资者投资购买某条公路的收费权，其投资行为不需要政府审批（如果全部是非政府资金），但需要政府核准（核准也是行政许可），或可以直接理解为需要具有相关事权的政府的特许。而公路项目本身无论其资金来源如何，都属于重大的固定资产投资项目，所以，首先必须经过与项目对应事权主体部门对项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算的审批。在此基础上，如果民间投资者提出投资建设、运营该项目，还需要政府核准和特许建设、特许经营，而民间投资者并不拥有项目的最终所有权（国家所有），经营期满后必须无偿完好地移交给政府。2、民间投资公路项目的自主权：投资公路项目的民间投资企业的自主权是指以公路无形资产为基础的投资活动。其自主权应该是投资自主决策，自担风险、自享收益、自主进入和退出；不包括自行定价、自行改变设计标准、自行处理公路实物资产所有权等。政府核准的内容要通过《特许经营办法》规范。《决定》里倡导"谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险"的原则，但鉴于我国实际情况，并没有提出"谁拥有"的原则。3、民间资金进入公路行业的主要方式：《决定》中多次提到积极吸引民间投资的问题，对于公路行业来说，民间资金进入公路行业的方式将更加丰富和规范，主要的方式为：采用独资、合资、合作、项目融资等方式"投资"收费公路特许收费经营权。其中，项目融资方式是国外常用方式。我国公路行业尝试多年，始终由于法律法规的不健全没有得到广泛应用。今后，随着公路特许经营等法规的建立完善，这种方式应该有更加广阔的应用前景。基于目前我国实际情况和法律法规环境，我个人认为民间资金进入公路行业的时机将在项目建成后为佳。只要特许经营办法出台，公路行业可以用收费公路的收费权换回大量民间资金，再次用于对其他公路建设投资或是回购普通公路、农村公路、西部地区公路的债务，降低收费标准或取消低等级收费公路。公路建设可以积极推广'代建制"，降低工程造价提高工程质量，建设阶段吸引大量民间资金进入，政府和私人都面临较多不确定性风险，目前时机还不成熟。4、民间资金来源渠道将拓宽，产权关系需要明确：《决定》中提出："允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场"和"选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金'等进一步拓宽企业投资资金的来源。对投资公路特许权的企业来说，进可以选择更多的融资方式筹集投资资金来源，投资能力增强。现有产权关系不清楚的高速公路公司，将逐步过渡为专门进行收费管理的高速公路收费公司，公路的实物资产（路产路权）仍为行业统一管理，收费公司通过多种方式筹资资金（可以发债和上市），购买并拥有一条或多条高速公路收费权，成为经营收费权的真正企业，国有资金可以从中逐步退出，专门用于基础性公益性强的公路投资。收费公司不承担投资公益性公路的义务，具有完全的投资决策自主权。高速公路的行业管理交由统一的事业性机构进行，公路资产所有权和经营权在特许期间分离，所有权仍为国家所有。[Page]
加强和改进投资的监督管理对公路行业的影响：无论是政府投资还是企业投资，都需要监督管理，公路行业投资多元局面已经形成，对政府投资和企业投资的监管都十分必要但是侧重点不同，对政府投资监管的重点是决策科学化民主化，对企业投资监管的重点是遵守相关的法律法规和行业标准等。1、政府投资的监管。《决定》中提出建立和完善政府投资监管体系，其中很隐忍注目的是提出了："建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、TRANBBS施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任"。这段文字表明了改革的方向和决心，但目前还不具有可操作性。而后面提出的一些机制和制度，有些已经在公路行业实行，例如：重大项目稽查制度、项目后评价制度。今后可以预见的是除上述两项制度还将继续执行和完善以外，公路投资项目全过程监管机制、公路投资项目的社会监督机制，也将逐步建立，公众和新闻媒体对公路投资项目的监督也会逐步增强。2、企业投资监管。无论企业是国有还是民有，企业投资公路收费权，都需要签订"特许合同"。政府对企业的投资监管主要有资金来源的合法性，收费价格、管理服务、公路设施的养护水平等满足行业标准，交通量等公共信息的快速提供等方面。政府不干涉投资构成、来源和使用等企业经营自主权。国有企业中的国有资本要纳入相应的管理部门加强管理。
《决定》中一些不确定信息的解读：尽管《决定》从4个方面提出了投资体制改革的思路，列出了需要核准的具体项目的目录，但仍有一些问题不能很好解读：1、《决定》公布于《行政许可法》之后，是否表明《决定》中提到的审批、核准、备案等事项和制度与《行政许可法》的要求相符合，各项政府行为都有法律依据的？2、审批与核准的界定和程序仍然不明确，从文字上可以理解为凡是政府投资项目仍然需要审批，但审批程序和各级政府权限是否有变化没有明确指出。3、《决定》表达清楚了对"企业投资行为"不需要审批，但企业对《目录》里涉及的项目的"投资行为"需要核准，这些项目立项和可行性应该首先获得政府审批，但是审批与核准的具体内容和依据还不很明确。4、政府投资的项目仍需要审批的概念没有明确提出。《目录》里列的项目是否首先都要经过政府审批没有肯定，但其意思似乎已经表达，那么对公路行业而言就是所有公路项目都需要各级政府审批，企业资金进入时，好需要政府对投资进行核准。5、《决定》的约束力问题似乎没有明确，各行业和部门如何执行在一定程度上取决于各个部门对《决定》的理解，这将减弱《决定》的影响力，也会在执行过程中产生新的问题。

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