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南京市政公用投融资体制改革的实践与探索           ★★★★ 【字体：小 大】
南京市政公用投融资体制改革的实践与探索
作者：薛乐群    文章来源：不详    点击数：    更新时间：2006-9-23


文章摘要：薛乐群（南京市市政公用局局长） 各位专家、各位代表，今天非常高兴来参加中国公用事业民营化高级论坛，上午听三位专家的专题讲座感觉受益非浅。现在我说自己的想法与实践。作为政府部门，我们在推进公用事业民营的过程中，我们作了哪些工作，有哪些工作，有哪些想法，有哪些措施。借此机会与大家交流。 我是搞经济的，只不过现在在政府部门中工作，我们应当按市场经济规律来建立一个适合市场经济的运行机制，来推进公用事业改革，今天，我将南京在公用事业方面和投融资改革方面做的探索与大家交流一下。 公用事业，涉及到为老百姓提供公共产品、公共服务，同时涉及到公共安全，因此，政府必须进行强......


看他是要改建整个制度，加快体制创新，通过引进资金，通过投资主体多元化，实现产权组织多元化。国企改造，也就是引进产权主体，这样可以实现整个制度的创新，这才是关键的目的。这样，才能政企分开，政企职能转变。另外，要与运营公用事业为专业的企业合作，引进先进管理、先进制度，提高管理水平、管理效率，降低成本。
所以我们不分资金性质，不分内资、外资，一律考虑。
四是确保平稳过渡的原则。即超前考虑和妥善处理好企业现有在岗人员及离退休人员安置问题，防止因宣传发动不到位或处理不善而导致内部不稳定因素的出现。
公用事业在改制过程中，职工的稳定、企业的稳定，就是社会的稳定；员工不稳定，今天停水，撤一包毒药，企业彻底垮台、政府彻底垮台。在这个方面，公共产品要注意公共安全。我遇到过这一情况，某企业，在合资后由于雇主裁员，造成员工罢工，而政企已分离，政府无权出面，整个企业对社会停止供给。在此情况下，我们只能宣布全行业进入紧急状态。把全行业集中起来，进行调动。在引资过程中，要注意企业员工问题，对投资者来讲也要考虑员工。
五是确保政府控制力的原则。合资合作后企业仍必须遵守相关行业规定，承诺服从政府的行业管理，并承担相应的社会保供和公益服务方面的责任和义务。由于上述原则的坚持，打消了系统内一部分干部职工对于引进外资会带来不稳、带来混乱的担忧，有力维护了招商引资过程中全局上下思想观念上的统一，确保了内部的稳定。
政府在合资后，转变了职能，从原来提高产品、提高服务变成组织供应、组织保障角度，必须要加强监管：一是从法规角度，须完善于有关法规建设，应用法律来调整契约关系。二是在合资合同中予以明确，比如某服务涉及到公共利益、公共服务、公共安全时政府有权作出决定。例如，在国外，在罢工时，政府有权调整车辆，否则要造成整个社会的瘫痪，三是在公共监管中，价格制定等原则问题，需要明确确定下来。将来，政府监管，必须从行政角度转变为法律角度和经济角度来进行调控，管理。
四、投融资改革的具体合作模式
我们因地制宜，本着资源优化配置、效率效益最大化的原则，主要采用三种合作模式：
1）合资。主要侧重于盘活资产存量，同时引进增量资金。如年初通过出让液化气公司剩余资产进行合资的华润液化气公司（已挂牌营业），正在洽谈中的自来水总公司、煤气总公司、江心洲污水处理厂扩建工程等。这种方式合资双方利益与风险共担，共同经营、共同管理、效益共享，我方不承诺固定回报，有利于真正引进先进的管理经验，再造企业的体制、机制。
2）TOT（转让—运营—转让）方式。主要通过转让经营权吸引外部资金。如在建的30万吨/日处理能力的城北污水处理厂项目。
3）BOT（建设-运营-转让）方式。主要通过出让建设权和经营权，吸引增量资金。如即将投入建设的城东污水处理厂、仙林大学城污水处理厂。后两种方式回报率均不超过10%（内资在8%以内）。
根据上述原则和模式，我们一举拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目等总计40亿元的资产和项目对外公开招商，并广泛与国内外有意向单位进行了接洽。今年6月在江苏省香港投资洽谈会上，我局公用控股公司与法国威望迪、北京首创等境内外企业一举签定了四项合作意向书，总投资2.25亿美元，注册资金1.33亿美元，协议外资1.135亿美元。市煤气总公司与香港中华煤气公司、市公交总公司与香港新世界、九龙巴士等也进行了合资合作谈判。上述项目目前已有部分进入了实质性运作阶段。
这样，我们在公交、煤气、自来水等方面进行全面开放，可以说，能拿出来的我们全部拿出来。
在此过程中，我们都请了财务公司。所有固有资产都要经过规范的、国有资产管理办公室认可的评估进行评估。中间有中介机构，可以规避经济风险、金融风险同时还要规避政治风险，因为这是许多企业关心的。我们只有通过公平、公正、公开，来保护企业，保护自己。在法律方面我们每一个项目都成立一个法律事务所审查。
五、与投融资体制改革相配套的政策诉求
投融资体制的改革，或者说公用事业向民营化的转轨，不单纯是投入方式的变化，即由过去政府的单一投入变为政府、社会多元投入，而且也是一场市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。为有效推进改革进程，政府必须着力创造有利的外部政策环境和条件。
1）资产处置的操作平台问题。无论是合资还是BOT、TOT合作方式，都将涉及到资产置换或有关权利的让渡问题，因此必须明确国有资产具体管理操作的平台，由其前期代表政府向投资者出让经营权、建设权，期满后代表政府收回相关权利。以南京市情况来说，南京公用控股公司目前拥有水、气、公交等企业的资产管理权，但污水处理厂等资产由于一直作为非经营性事业资产未予划入，因此又面临将这些非经营性资产变性后纳入管理的问题。只有这一问题得到明确后，投融资改革的有关方案才能进入实质性运作阶段。
2）市政公用事业价格形成机制问题。投融资体制的改革和民营化的实现，是以市场化为导向，以一定的价格机制支撑的。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资主体的参与。因此必须打破传统的定价模式，依据市场化改革的方向，按照成本+微利的原则稳步推进市政公用产品价格改革，逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成机制和管理机制。
3）关于特许经营权问题。由于市政公用事业牵涉面广、专业性强，实施特许经营十分必要，同时这也是合资合作谈判过程中国内外投资者普遍提出的前提条件之一，因此对此必须加以研究并予以明确。
4）关于市政公用管理法规建设滞后问题。由于以往的法规体系是建立在计划经济模式基础上，随着市政公用市场化改革的深入，原有的法规远远赶不上实践的需要，一方面许多旧有条款已明确不适应甚至背离改革发展的趋势，另一方面还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。只有切实加快市政公用立法步伐，有效建构适应市场经济体制的法规体系，市政公用行业管理才能保持控制力，确保行业的有序健康发展。
5）市政公用企业改革的政策扶持问题。由于过去国有企业欠帐过多，在合资合作以及推进民营化的过程中在职工劳动关系的补偿、医疗保险、购房补贴等方面必然要付出一定的改革成本。因此参照国有工业企业的改革模式,需要争取一定的政策优惠：①政府应同意将资产存量盘活的一部分用于老企业职工安置、坏帐弥补等遗留问题的处理。②新的合资或合作企业继续享受政府给予国有企业的土地无偿划拨政策。③继续享受有关税收、公用事业附加征收优惠政策

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