目前国际上比较流行的城市轨道交通的投资方式主要有三种:政府财政投资模式、商业投资模式和混合投资模式。笔者在借鉴国外城市轨道交通投资方式的基础上,对于我国的城市轨道交通投资方式做出一些思考。

一、几种投资模式的评价与借鉴

1. 政府财政投资模式

      政府财政投资模式是指由政府作为投资主体,主要利用财政资金,统一协调和组织实施城市轨道交通工程,并在此过程中由政府作为信贷担保人,进行一系列重大的融资引贷活动。

      政府财政投资模式在我国是否适用呢?答案是否定的,主要有以下几个原因:

      第一,我国是一个发展中国家,国家的财政收入不能负担起如此耗资巨大的工程。下表所示为这几年上海建设轨道交通的政府财政投资情况。可以看到,上海市用于城市轨道交通建设的资金基本上在逐年增长,所占ＧＤＰ的比例总体上也是在增长的,到了2000年已占了ＧＤＰ的1.51%。而国际金融组织认为,可以用国民生产总值约1%的比例作为长时期(10年以上)发展大都市轨道交通基础设施的投资。可以看到,到2000年,上海用于城市轨道交通建设的资金已经超过了1%,政府财政负担已经相当沉重了。因此在我国,城市轨道交通资金政府财政投入不足部分必须考虑用其他方式筹集资金。

      第二,我国地方政府财政收入不足,制约了地方政府采用政府财政投资模式进行当地的城市轨道交通的投资。在美国,地方政府收入的主要来源是所得税和财产税,而我国地方政府收入的主要来源是流转税和个人所得税。我国的财产税征收不足与财产税未能成为地方政府主要来源有很大的关系。其主要原因在于:(1)我国的财产税设立的目的是通过经济杠杆,调节财产所有人和经营人的收入,而不是像美国那样,为提供公共服务和建设公共服务设施筹集资金。(2)我国的土地使用税和房产税的税基是以土地面积和房产的原值或原产出租的租金作为计税依据,而不是以不动产的评估价值作为计税依据,未能体现出政府对公共服务设施投资效果的回收,造成税收的流失。(3)我国的房产税、土地使用税等财产税在现阶段只对企业征收,个人自用住房不需纳税,使财产税少了很大一部分来源。这三方面原因使得我国地方政府缺少一项稳定的税收来源。

      第三,我国还缺乏相应配套的城市轨道交通外部效益还原政策。城市轨道交通外部效益还原政策在我国才刚刚起步,目前还仅仅停留在基础研究阶段。如果城市轨道交通采用政府投资模式必将造成收入分配上的不公平。

      第四,该模式还有一个缺点就是无法对建设者和经营者建立建设成本和经营成本的激励与约束机制。

2.  商业投资模式

      商业投资模式是指由一商业企业取代政府作为项目的投资主体,并采用商业原则进行经营,负责项目的融资、建设、运营、开发、投资回报与还本付息等。当然政府为使项目具有一定的赢利能力以吸引大型企业和财团的投资,会采取一系列的特殊措施,例如:①给予项目一系列特殊优惠政策,包括交通政策和土地利用政策等;②进行大量政府注资,改进项目的资金运营状况;③创造良好的项目融资环境,降低项目的融资成本等。一般来讲,该模式通过有效的商业经营和成功的商业开发,可向投资人提供满意的回报。主要适用于人口稠密和商业发达的城市与地区。

       该投资模式在我国有一定的借鉴意义。将开发出来的地下空间,连同与其密切相关的部分地上空间一起,作为一个整体考虑,必然会有多种潜在的商业价值。地铁的投资者,为追求其投资效益的最大化,势必要充分开发兴建地铁所形成的地下空间的商业价值。

      在我国的城市轨道交通建设中,可以结合沿线物业和轨道交通车站的综合开发进行建设资金的筹集,对于补充我国城市轨道交通建设资金缺口有着很大的作用。此外,在考虑到我国城市居民的实际承受能力的基础上,还可以适当地提高城市轨道交通的票价,加快城市轨道交通建设投资的回收。值得借鉴的是,在实施过程中,为体现间接受益者对地铁建设成本的补偿,政府可采取转移支付的方式,如政府给予地铁公司某些土地、物业和税收方面的特许权,以保证城市轨道交通建设的部分外部效益能够充分返还给城市轨道交通投资者。

3. 混合投资模式

      混合投资模式是指其中既有政府投资行为,也有私营公司投资行为,采取的是政府财政向地铁开发部门提供补贴、减免税收或提供低息融资的方式。该模式主要应用于日本的城市轨道交通建设与经营。日本采取该投资模式也是根植于他们的财税体制和完善的外部利益返还方式的。

      从我国目前的情况来看,这两方面都还存在一定的问题。一方面,我国还缺乏相应配套的城市轨道交通外部效益还原政策,难以吸引私营企业进行城市轨道交通的投入;另一方面,就我国而言,虽然从1994年开始也建立了分税制的财政体制,但实行下来仍存在以下问题:

      第一,中央与地方事权划分不清

      多年来,政府与市场的职能一直没有界定清楚,政府包揽太多的状况始终没有改变,中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入,但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。在我国,并没有像日本和美国那样,明确规定中央政府和地方政府各自对地方公共服务设施建设的职责,因此城市轨道交通的建设也存在中央政府和地方政府责任不清的问题。

      第二,收入划分不规范

      现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分,又有按行业、隶属关系划分。此外,中央与地方共享税采取收入分享制,税收分享只是给地方一定的财力,而税种、税率的确定权却在中央。这一方式尽管比较简单易行,但存在税收分享比例“一刀切”的缺陷。因而不能区别各地方的财政能力,不利于达到缩小地区财力差别,实行资金再分配的目的。对于城市轨道交通利益相关的税种还未开始征收或者存在收入划分不规范问题,地方的自主权太小,城市轨道交通建设资金还没有一个稳定明确的税收来源。

      第三,转移支付制度不完善

      转移支付制度是分税制的重要组成部分,规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区有均等的提供公共物品的能力。由于我国分税制实行“基数返还(以1993年为基数),超收分成”的政策,而1993年各地财政收入人为超常规的增长,致使以后年度财

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