伦敦是地铁的发源地。时至今日，伦敦地铁在总里程和车站数量上仍居世界之首，因此也被称为"建在地铁上的都市"。伦敦地铁目前有11条线路纵横交错，四通八达，总长超过400公里，日客流量300万人次，车站275个。由国营伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运营，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。1997年大选后，英国政府考虑了多种方案准备扭转地铁投资严重不足的局面，政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法，而倾向于以公私合作的方式（简称PPP）对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别正式于2002年12月和2003年4月签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司，以下简称PPP公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付(能力,有效性,环境)两部分组成，具体的运作模式如图1所示。

图1  伦敦地铁PPP模式示意图

    伦敦地铁PPP模式中最显著的特点是，在其结构中内嵌了一个定期审核的机制，使签约各方在PPP 的框架内每7.5年重新约定合约条款。为了公正有效地审核，专门设立了一个仲裁人，由他决定在同样条件下运行经济且有效的公司的成本水平（包括财务成本）。如此设计的考虑在于：特许期较长，而地铁建设和运营标准、对PPP公司业绩考核的标准，以及PPP合约中的其他因素会随着时间的推移发生变化，而且这些因素又无法在签约时完全预见到。所以，这样做可以保证运作模式具有相当的弹性，以及工作外包后LUL对整个项目的相当的控制力。为确保合约重新审核的独立性和权威性，伦敦地铁PPP模式中设计了专门的仲裁机制。这一机制可以帮助在合作各方之间建立信任的关系，保证合约的有效执行。作为中国轨道交通PPP实践的推动者，作者深刻体会到好的仲裁机制是保证PPP合约签署及有效执行的关键，为此本文深入分析了伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制，希望能对我国的PPP实践有所启示。

    伦敦地铁PPP模式中的仲裁者是一个由运输大臣任命的独立权威。他负责重新确定PPP的财务条件和相关成本。他的核心任务是确定PPP公司为完成合同订立的投资回报率而提出的价格水平，这里指的PPP公司应该为运作经济且有效的。

    在PPP模式中投标人未被要求提供30年的融资，而LUL想在固定的时间变更合同、改变业绩衡量标准以处理矛盾和改善激励机制。因此，各方同意每七年半将合同提交审核。仲裁者是在《1999年大伦敦权利法案》中创造出来的，负责这种定期审核工作，并且对非正常审核进行管理，在需要时给予指导。克里斯.伯特在2002年12月担任了仲裁者这一职位。他的任期为四年。在04-05年拥有160万英镑的预算。他的两个职员曾经作为政府投资方成员亲身参与了PPP谈判。

    每次阶段性审核过程中，仲裁者审核的内容主要包括三个方面：价格、工作范围和融资安排：

    价格：交易的价格每七年半会被所有合作方共同审核一次。如果各方对下一个七年半的期间价格不能达成一致，那么这个问题将被提交给仲裁者处理。

    范围：已经签订的合同对PPP公司的现有工作范围规定了一定的变更幅度。如果在阶段性审核中LUL提出的新要求与原合同相差甚远，那么，需要与PPP公司就此进行谈判。LUL担心这些对自己控制权的限制将使他们很难保证资本的价值和为顾客提供最好的服务。但是，交通部对于仲裁者在定价方面的角色却很满意。

    融资：PPP公司已经保证了他们在第一个审核期间的融资义务。在审核中，投资者并没有继续投资的义务，但是如果LUL不大幅度变更工作范围或风险分担方案，这将对于继续投资的投资者有一定的激励作用。在这种仲裁审核之外，运输部会与伦敦交通局（简称TFL）评估PPP的可行性，并且他们同意给予PPP公司未来的地铁维修和更新的工作。TFL对于保证现有的PPP合同范围工作的融资安排非常关注。运输部认为TFL已经在给私人投资者和贷款人的“安慰信”中对于未来的融资做出非常有力的承诺。

    仲裁者与管制者的角色虽有一些相似性，但本质是不同的。他们都定期审核价格、提高价格，平衡私人公司计划未来投资和投资回报的需求。然而，管制者拥有更加广泛的权利，如促进竞争、办法许可、处理争议并且能够限制一家公司对他所提供的服务收取的价格，管制者通常是通过零售价格指数-X的机制来限制价格上涨幅度，他们也可以制定并实施服务标准。PPP公司与其他的管制行业是不同的。因此，在审核的时候，也需要用不同的方式。例如，仲裁者没有权利保护个人顾客，那是LUL和TFL的权利。

 

图2 仲裁机制运作示意图

          

 

    仲裁者进行阶段性审核的程序如图2所示。如果LUL与PPP公司对于下一个七年半期间的价格不能达成一致意见，他们可以请求仲裁人在确定服务价格上提供帮助。这一新的价格水平必须能够补偿PPP公司进行经济且有效运营时的成本，并且如果PPP公司达到规定的运营标准，那么股东能够按照合同约定的回报率获得回报，其中JNP股东的回报率为26%, BCV为18.3%，SSL为18.2%。

    在图2中也显示出仲裁者也可以参与非正常审查。这种非正常审查是由一些不利环境引起的，例如，在一条线的升级过程中成本超预算，或者火车性能持续不达标。另外，当净负效应（经济且有效运营的情况下发生的额外成本）的数额超过5000万英镑时，JNP公司可以请求仲裁者给予指导。PPP协议有一具体规定：从2005年4月起PPP公司可以每年寻求仲裁人的指导，并要求其出具客观的有关公司是否经济有效的运营及是否遵守了《良好企业操守法案》的报告。

PPP公司与LUL也可以对于一些问题请求仲裁者给予临时的指导，例如，在下一个审核期间某个问题将被如何处理或者是合同中的任何问题，不仅仅限于价格问题。两者可能请求仲裁者对于超过合同范围的红利支付问题给予指导。

    仲裁者是受法律束缚的，他必须考虑有关各方指明的所有问题，包括各方提供的指导原则，但是为了平衡法律赋予他的不同责任，如果他觉得有必要完成法律赋予他的总体

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