任何事情都应该一分为二地看，从另一个角度考察，工程建设管理和工程建成后的运行管理是两个不同的业务范畴，即使工程建设期间组成了很强的项目建管班子，工程建成以后，这些人员也将面临智力资源闲置或另择去向的问题，这不符合市场配置资源、充分发挥效益的规律。

(2)项目法人不具备筹措、落实资金的能力。公益性为主的水利工程体现的主要是社会效益，建设资金基本上是各级政府的投入，管理单位一般是组建事业性质的管理局、处、所。由于工程的公益属性，管理单位社会融资比较困难，因此建设资金、匹配资金投入量的大小，取决于各级政府的重视程度、工程的重要程度和各级财政的收支状况，作为项目法人在筹资方面所能起到的作用是有限的、被动的，这与真正意义上的项目法人有着本质的区别，要履行好筹措、落实建设资金的职责，不切实际。

(3)责权不对等，外部协调难。在现行基本建设体制下，公益性为主的水利工程项目法人实际上是政府(投资方)的办事机构，或者是临时建管班子，并非实质意义上的项目法人。这种特殊的性质决定了项目法人在协调外部建设条件上发挥的作用是有限的，能行使的权力是很小的。因为经营性项目可走市场的路，用经济杠杆来进行调节，而公益性项目不可能完全市场化，主要还是要靠行政手段加以调控。比如对于建设用地的征用，林地淹没的赔偿，移民迁安的补偿，农用电价的确定，各种税费的缴纳等等，作为公益性、尤其是为农业服务的项目，国家都有相关的减免政策，但要落实到位，须由政府出面协调和决定，并需要各级相关单位的支持配合。按照职责，项目法人不仅要对整个工程的建设管理负责，而且要对项目建设外部关系的理／顷、协调负责，实际上外部的许多问题项目法人是没有权力、没有能力去协调和解决的。

(4)产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。这是公益性国有资产管理体制方面的一个深层次的问题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决，这里不作深入探讨。反映在表层的问题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是相关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由怎样的专门机构来代表国家履行管理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。有哪些措施手段保证监管到位，这些都不很明晰，没有适应现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。目前主管部门的管理和监督很宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。由于公益性国有资产管理体制的不健全，产生的不利影响涉及项目的建设以及今后的运行。

三、项目法人责任制“责任到位”的探索和思考

公益性为主的水利工程在推行项目法人责任制过程中暴露和出现的问题，有的是过去就长期存在，不过被旧的体制所掩盖；有的魁在与市场经济磨合过程中必然会出现的。这就使得在项目法人责任制的推行中，项目法人履职困难，责任虚位。为了解决这些问题，各地在改革中都做了一些积极的探索。从各地的实践来看，在过去建设管理模式的基础上，围绕建立项目法人责任制的改革内涵和要求，主要形成和创新了以下几种具有代表性的运作模式，即混合制、代办制、代建制、总承包制等。

混合制：是一种旧体制与新体制结合的模式，也可称为大指挥小法人模式，为一种过渡性的形式。即由项目所在地政府领导牵头，有关部门参加，成立工程指挥部，指挥部下组建项目法人机构；资金筹措、外部协调、重大事项决策由指挥部负责；现场管理、具体事务由项目法人负责，项目法人实际上是指挥部的办事机构。西部地区这种形式较多。

代办制：是一种主管部门与项目法人合二为—由政府(投资方)直接负责的形式；即由水行政主管部门委派相关领导兼项目法人，抽调有关业务骨干组建项目法人机构，实施建没管理。实际上是两块牌子一套人马，或者是临时建管机构。这种形式目前采用比较普遍。

代建制：是一种项目法人委托工程管理公司代替项目法人进行工程建设业务管理的形式。即项目法人除负责资金的管理外，其他建没过程中应由项目法人管理的工作，均选择专门的工程管理公司代为管理，项目法人与工程管理公司是合同关系。工程管理公司对工程管理费进行承包，并根据合同要求对项目法人负责。这种形式在东部发达地区已较多采用。

总承包制：是项目法。人将其承担的绝大部分建没管理工作交由专业公司完成的形式。工程立项建没后，项目法人即将工程建设过程，户应由项目法人承担的绝大部分管理工作，委托经过选择的总承包公司承担，实质上是工程价格的总承包，双方根据合同各负其责，项目法。人保证合同资金到位，总承包公司按时按质按价提交合格工程。这种形式在一些地方进行了尝试，并取得很好的效果。

从以上出现的具有代表性的建管模式来看，混合制、代办制模式是传统建管模式的—种进步，是向严格意义上的项目法人责任制的过渡，一定程度上解决了项目法人组建难、履职难的问题，在特定的背景和条件下有其独特的优点、较强的适应性和可操作性。若项目法人组建得好，人员素质高，就能发挥出超常的、非市场运作能起到的作用。如广东的“东改”工程，计划投资47亿元，建成后节省6亿多元，成为优质工程、廉政工程。但这两种模式也存在着难以克服的缺陷，即末实现政府行为与市场行为的真正分离，项目责任主体虚位，人治成份较浓，若人员素质低，制度不配套，监管不到位，容易滋生腐败。其次是政府部门过多地承担项目业主的职责，负担过多的具体业务工作，势必影响政府职能的发挥，该做的政策研究、宏观管理、市场监管、陨量监督等职能不到位，而不该做的具体业务又耗费了大量的人力、物力和时间。凋研中看到某管理局从局领导到业务处室负责人，都分别出任为数众多的项目的法定代表人，有些同志—人就担任了几项项目的法定代表人，整天陷于具体的事务中。这种情况在地方中小型工程建设中很普遍。

代建制和总承包制是在以上模式实践的基础上，针对其缺陷和不足，借鉴其他行业和国外一些好的做法，近年来在一些地方尝试和成长起来的两种建管模式，是水利建管体制改革的探索和创新。这两种模式简化了法人机构，单纯了法人职责，项目法人责任制规定的法人职责通过市场进行了有法律保护的部分或大部分转移。这两种模式基本上解决了项目法人组建和履行职责中存在的诸多问题。总承包制由于改革的力度更大．涉及的问题更多，对承包单位的要求更高，目前总体上处于起步阶段，华东地区正积极尝度，一些地方也正在摸索。贵州省在总承包制的探索中起步较早，效果也比较明显。从20世纪90年代后期起，贵州省水利水电

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