论我国城市规划管理的权限转变——对城市规划管理体制现状与改革的思索


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论我国城市规划管理的权限转变——对城市规划管理体制现状与改革的思索

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论我国城市规划管理的权限转变——对城市规划管理体制现状与改革的思索

作者：田文章来源：景观中国点击数：更新时间：2006-11-10

文章摘要：　　城市规划管理的权限划分是市规划管理体制的重要组成部。在中国，城市规划管理的权转变是随着政治经济体制的改革而进行的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，中央政府向地方政府下放财政权和政管理权，使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力，因此也推动了城市规划管理体制的转变。如上海在率先建立起“两级政府，三级管理”的规划管理模式后，一度成为其它大城市学习的榜样，然而实践的结果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有许多值得反省的地方。至此，规划界对规划管理权限的下放众说纷纭，莫衷一是。　　目前，规划界对城市规划管理权限的划分有两种倾向：一种认......

　　城市规划管理的权限划分是市规划管理体制的重要组成部。在中国，城市规划管理的权转变是随着政治经济体制的改革而进行的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，中央政府向地方政府下放财政权和政管理权，使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力，因此也推动了城市规划管理体制的转变。如上海在率先建立起“两级政府，三级管理”的规划管理模式后，一度成为其它大城市学习的榜样，然而实践的结果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有许多值得反省的地方。至此，规划界对规划管理权限的下放众说纷纭，莫衷一是。

　　目前，规划界对城市规划管理权限的划分有两种倾向：一种认为城市规划管理权应集中在市级城市规划行政主管部门，因为 “一放就乱”；而另一种则认为为了鼓励区县的积极性，应将城市规划管理权分散到区县级规划分局，因为“一收就死”。孰是孰非，很难简单界定。近年来一些城市在城市规划管理集权与分权模式上的实践也表明了集权和分权各有其优缺点。集权有利于城市规划的统一管理，但难以调动各区积极性；反之，分权虽有利于各方工作热情的提高，却不利于城市规划的统一管理，造成各区为追求自身利益进行不必要的重复建设，市政府宏观调控能力的减弱等一系列新的问题。此外，由于缺乏在较为宏观的区域层次上的城市规划管理权限，使城市规划对城市与城市之间的协调显得软弱无力。在这种情况下，如何总结经验，吸取教训，构建科学、合理的城市规划管理体制就成为一个具有重大理论和实践意义的课题。笔者认为，对于城市规划管理的权限划分，我们需研究的并不是简单的集权或者分权，而是哪些权力宜于集中，哪些权力宜于分散，在什么样的情况下集权的成分应多一点，何时又需要较多的分权。

　　 一、对我国城市规划管理权限转变的回顾

　　1、解放以后至1980年代中期 (集中统一阶段)

　　新中国成立之初，百业待兴，为了适应城市经济的恢复和发展，逐步建立了城市建设管理机构，以统一管理城市建设工作。此后，中国的城市建设工作进入了统一领导、按规划进行建设的新阶段。文革时期，城市规划、建设和管理受到严重干扰，规划管理工作一度处于停滞状态。文革结束后，城市规划管理机构恢复建立，规划管理工作得到了加强。规划管理机构的设置同计划经济体制相适应，基本上沿用了集中统一的规划管理模式。

　　2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放阶段)

　　1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部试点到逐步放权的措施，主动赋予了区一级比较大的规划管理权力，调动了地区的积极性，推动了城市建设的发展。如在“开放浦东”的战略实施后，为了加快上海市的经济发展，上海市政府率先赋予区、县政府部分计划、财政自主权，以调动基层政府的积极性，包括规划管理权限在内的建设管理权限也逐步下放。

　　3、1990年代初期以后(普遍分散阶段)

　　1993年至今，围绕建立社会主义市场经济体制而展开的机构改革，特别是随着财税体制改革的铺开，市、区两级规划管理的行政权也随之分开．区级享受了空前的规划管理权。以上海为代表的一批大城市已先后建立起“两级政府，两(三)级管理”的规划管理体系，并以法规文件的形式规定下来。

　　二、我国大城市现行规划管理体制的几种模式

　　从规划管理权限的角度来划分，我国大城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：

　　1、北京模式

　　北京采用高度集中的城市规划管理体制。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，由原首都城市规划委员会、北京市城市规划管理局合并而成。主要职能是规划研究、规划审批和规划实施的监督管理。城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，由市规委负责编制；道路、交通、市政设施规划的编制和审批集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

　　2、上海模式

　　上海模式的特点为规划管理权高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设

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